Một số điểm chưa thống nhất trong văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay16/11/2020 Show GS.TS. NGUYỄN MINH ĐOAN Trường Đại học Luật Hà Nội.
 Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Về sử dụng thuật ngữ pháp lý
Một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ hoàn thiện của một hệ thống pháp luật là ngôn ngữ sử dụng và kỹ thuật thể hiện. Theo quy định hiện hành, ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Việt Nam phải là tiếng Việt và phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu. Hầu hết các VBQPPL ở nước ta đều sử dụng ngôn ngữ tiếng Việt phổ thông, dễ hiểu. Tuy nhiên, một số VBQPPL còn sử dụng các thuật ngữ không thống nhất ngay trong cùng văn bản hoặc giữa các văn bản khác nhau để biểu đạt về cùng một nội dung. Ví dụ, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội làm hiến pháp, làm luật (Điều 70); Ủy ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh (Điều 74); Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định (Điều 91); Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật… Như vậy, giữa các điều của Hiến pháp cũng chưa có sự thống nhất trong việc sử dụng thuật ngữ (Quốc hội làm luật… Ủy ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh… Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng ban hành văn bản pháp luật…). Câu hỏi đặt ra là vì sao cùng là hoạt động tạo ra VBQPPL những mỗi cơ quan lại được gắn với một thuật ngữ khác nhau. Vậy, làmvăn bản, ra văn bản với ban hành văn bản khác nhau ở những điểm nào, vì sao chúng lại được sử dụng khác nhau như vậy?
Cũng để chỉ các hoạt động nêu trên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL) lại chỉ sử dụng thuật ngữ ban hành (Quốc hội ban hành luật để… (Điều 15); Ủy banthường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh để…(Điều 16), thậm chí Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (Luật Tổ chức Quốc hội) cũng quy định: Căn cứ Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Quốc hội ban hành Luật Tổ chức Quốc hội). Như vậy, giữa Hiến pháp với Luật Ban hành VBQPPL chưa có sự thống nhất trong sử dụng thuật ngữ để chỉ hoạt động sáng tạo VBQPPL.
Điều 5 Luật Tổ chức Quốc hội với tiêu đề “làm luật và sửa đổi luật” quy định:
“1. Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
2. Các dự án luật trước khi trình Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến.
3. Quốc hội thảo luận, xem xét, thông qua dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp Quốc hội căn cứ vào nội dung của dự án luật”.
Như vậy, nếu Luật Ban hành VBQPPL hiểu thuật ngữ “làm luật” với “ban hành luật” cùng một nghĩa, thì theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, “làm luật” khác với “ban hành luật”.
Việc sử dụng các thuật ngữ khác trong Hiến pháp và văn bản luật cũng rất đa dạng và chưa thống nhất. Ví dụ, Hiến pháp năm 2013 quy định: Công dân có nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật; tham gia bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội và chấp hành những quy tắc sinh hoạt công cộng (Điều 46);Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa,bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật đượcchấp hànhnghiêm chỉnh và thống nhất(Điều 107); Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn: Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 70); Uỷ ban thường vụ Quốc Hội có những nhiệm vụ và quyền hạn... giám sát việcthi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 74); Đại biểu Quốc hội phổ biến và vận động Nhân dânthực hiện Hiến pháp và pháp luật (Điều 79)… Câu hỏi đặt ra là tuân theo hiến pháp và pháp luật với chấp hành, thi hành, thực hiện hiến pháp và pháp luật có khác nhau không? Nếu Quốc hội giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật… thì vì sao Ủy ban thường vụ Quốc hội lại giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật… Ủy ban thường vụ Quốc hội là một cơ quan của Quốc hội nên nhiệm vụ, quyền hạn phải là một bộ phận của nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, theo cách suy luận này phải hiểu giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật phải nằm trong giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật. Vậy, tuân theo và thi hành Hiến pháp, luật… khác nhau ở những điểm nào?
Cũng về hoạt động này, Điều 113 Hiến pháp quy định: Hội đồng nhân dân… giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân là văn bản quy phạm pháp luật, là một bộ phận của pháp luật. Vậy, vì sao lại phải sử dụng hai thuật ngữ là “giám sát việc tuân theo pháp luật” và “giám sát việc thực hiện nghị quyết”.
Theo quy định của Hiến pháp, công dân có nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật, vậy họ có nghĩa vụ thi hành và chấp hành Hiến pháp, pháp luật không? Đại biểu Quốc hội sao không vận động nhân dân tuân theo và thi hành Hiến pháp, pháp luật mà lại vận động nhân dân thực hiện Hiến pháp, pháp luật? Viện kiểm sát nhân dân sao lại chỉ bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh, thống nhất mà không phải là bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tuân theo, thi hành, chấp hành nghiêm chỉnh, thống nhất. Vấn đề đặt ra là nên hiểu về nội hàm của các thuật ngữ trong Hiến pháp, pháp luật Việt Nam như thế nào cho đúng.
Dưới góc độ ngôn ngữ, các thuật ngữ nêu trên sẽ được hiểu không giống nhau. Theo Đại từ điển tiếng Việt (Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, 1998) thì “tuân” là nghe theo, làm đúng theo điều đã định ra; “tuân thủ” là giữ đúng, làm đúng theo điều đã quy định; “chấp hành” là làm đúng theo điều tổ chức quyết định, đề ra; “thi hành” là thực hiện điều đã chính thức quyết định; “thực hiện” là làm cho trở thành cái có thật bằng hoạt động cụ thể hoặc làm theo trình tự, phép tắc nhất định[1]. Tương tự như vậy, Từ điển tiếng Việt (Nxb. Đà Nẵng - Trung tâm từ điển học, Đà Nẵng, 2003) cũng cho rằng, “tuân” là làm đúng theo một cách có ý thức điều đã định ra hoặc coi như đã định ra; “tuân thủ” là giữ và làm đúng theo điều đã quy định; “chấp hành” là làm theo điều do tổ chức định ra; “thực hiện” là bằng hoạt động làm cho trở thành sự thật[2]…
Trong khoa học pháp lý Việt Nam và ở một số quốc gia trên thế giới, các thuật ngữ nêu trên được giải thích với nội hàm khá thống nhất như sau: Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của các cơ sở đào tạo luật đều cho rằng, “thực hiện pháp luật” là hành vi thực tế, hợp pháp, có mục đích của các chủ thể được hình thành trong quá trình hiện thực hóa các quy định của pháp luật và có các hình thức thực hiện pháp luật như: “tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật, áp dụng pháp luật”[3]. Từ điển bách khoa Việt Nam (của Hội đồng quốc gia chỉ đạo biên soạn Từ điển bách khoa Việt Nam) cũng mô tả, “Thực hiện pháp luật” là đưa pháp luật vào đời sống. Gồm các hình thức cơ bản là áp dụng pháp luật, tuân thủ pháp luật, sử dụng pháp luật. Áp dụng pháp luật là hoạt động của các cơ quan công quyền (Tòa án, các cơ quan hành chính nhà nước); tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật là các hình thức thực hiện pháp luật của mọi chủ thể của các quan hệ pháp luật”[4]. Tương tự như vậy, Từ điển Luật học năm 2006 của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp cũng xác định: Thực hiện pháp luật là “hành vi của chủ thể (hành động hoặc không hành động) được tiến hành phù hợp với quy định, yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vượt quá khuôn khổ mà pháp luật quy định”. Có bốn hình thức thực hiện pháp luật gồm: Tuân thủ pháp luật là “hình thức thực hiện pháp luật một cách thụ động, thể hiện ở sự kiềm chế của chủ thể không vi phạm các quy định cấm đoán của pháp luật”; thi hành pháp luật là: “hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ động. Chủ thể pháp luật phải thực hiện một thao tác nhất định mới có thể thực hiện pháp luật được”; sử dụng pháp luật là “khả năng của các chủ thể pháp luật có thể sử dụng, khai thác hay không sử dụng, khai thác, hưởng quyền mà pháp luật đã dành cho mình”; áp dụng pháp luật là “hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền dựa trên các quy định của pháp luật để giải quyết, xử lý những vấn đề cụ thể thuộc trách nhiệm của mình trái, không vượt quá khuôn khổ mà pháp luật đã quy định”[5]. Như vậy, “thực hiện pháp luật” là làm cho các quy định của pháp luật trở thành hiện thực bằng hoạt động cụ thể với bốn cách thức là: tuân thủ pháp luật (đối với quy phạm cấm), thi hành pháp luật (đối với quy phạm bắt buộc), sử dụng pháp luật (đối với quy phạm quy định quyền, tự do pháp lý), áp dụng pháp luật (đối với chủ thể có thẩm quyền). Các tài liệu trên không đề cập đến “chấp hành pháp luật” và “tuân theo pháp luật”. Điều này cho thấy, đã không có sự thống nhất giữa khoa học pháp lý và các văn bản pháp luật Việt Nam trong việc sử dụng một số thuật ngữ.
Việc sử dụng các thuật ngữ pháp lý không thống nhất trong các văn bản pháp luật, đặc biệt là Hiến pháp và văn bản luật sẽ ảnh hưởng đến sự thống nhất trong nhận thức, giải thích và thực hiện pháp luật cũng như trong hoạt động nghiên cứu, giảng dạy. Câu hỏi đặt ra ở đây là: lý luận có xuất phát từ thực tiễn cuộc sống hay chưa và thực tiễn đã được soi đường bằng lý luận chưa, trong trường hợp này lý luận hay thực tiễn phải thay đổi để tiệm cận lẫn nhau?
2. Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan nhà nước
Việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho các cơ quan nhà nước trong các Hiến pháp và văn bản luật cũng chưa thống nhất. Theo quy định của Hiến pháp, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn: Tổ chức thi hành pháp luật(Điều 98); Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc (Điều 99); Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (Điều 112); Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (Điều 114)...
Những quy định trên cho thấy, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ được tổ chức thi hành pháp luật (Điều 98), tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật (Điều 99). Các cơ quan trên không được tổ chức thi hành và theo dõi thi hành Hiến pháp, còn chính quyền địa phương thì lại được tổ chức và bảo đảm việc việc thi hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 112) giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật (Điều 113).
Chúng tôi cho rằng, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng phải tổ chức thi hành Hiến pháp và theo dõi việc thi hành Hiến pháp thì mới đầy đủ. Bên cạnh đó, Hiến pháp trao cho Chính phủ nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật… (Điều 96), Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật… (Điều 99), nhưng lại không quy định cho Chính phủ nhiệm vụ “theo dõi thi hành Hiến pháp, luật…” là không tương xứng với nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật… của Chính phủ.
Quốc hội, Hội đồng nhân dân đều là các cơ quan quyền lực nhà nước, nếu Điều 4 Hiến pháp 1959 và Điều 6 ở các Hiến pháp năm 1980, năm 1992 đều quy định: Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân, thì Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định: “Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 113). Như vậy, trách nhiệm của Quốc hội và Hội đồng nhân dân trước nhân dân không được quy định giống nhau. Câu hỏi đặt ra là vì sao Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, do Nhân dân cả nước bầu ra nhưng Hiến pháp lại không phải “chịu trách nhiệm trước Nhân dân”?
3. Kiến nghị
Những vấn đề chúng tôi nêu trên có ảnh hưởng không nhỏ đến việc nhận thức, giải thích, thực hiện pháp luật và truyền bá khoa học pháp lý trong xã hội. Việc sử dụng không thống nhất các thuật ngữ pháp lý trong các văn bản pháp luật sẽ gây nhiều phiền hà cho việc xây dựng, thực hiện pháp luật, các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, các luật gia, người dân… tốn kém rất nhiều thời gian, công sức trong việc tranh cãi về thuật ngữ pháp lý và nội hàm của nó. Để khắc phục những tình trạng này, chúng tôi cho rằng, cần chuẩn hóa và thống nhất nội hàm của các thuật ngữ pháp lý thông qua việc ban hành Luật về các thuật ngữ pháp lý hoặc xây dựng Bộ từ điển về thuật ngữ pháp lý mang tính chất quy chuẩn quốc gia quy định thống nhất về các thuật ngữ pháp lý được sử dụng ở Việt Nam. Yêu cầu tất cả các tổ chức, cá nhân khi xây dựng VBQPPL cũng như văn bản cá biệt đều phải thống nhất trong việc sử dụng các thuật ngữ pháp lý. Trong trường hợp bắt buộc phải sử dụng các thuật ngữ pháp lý với cách hiểu và nội hàm khác so với Luật hoặc Bộ từ điển về các thuật ngữ pháp lý thì phải giải thích rõ ngay trong văn bản đó.
Đối với Hiến pháp, luật - những văn bản có giá trị pháp lý cao và vì vậy, chúng cần phải là những văn bản điển hình của việc sử dụng chính xác, thống nhất các thuật ngữ pháp lý để “làm mẫu” cho việc ban hành các văn bản dưới luật.
Việc thống nhất trong sử dụng thuật ngữ pháp lý sẽ tạo cơ sở cho sự thống nhất về ngôn ngữ, kỹ thuật thể hiện văn bản pháp luật, giảm bớt hoạt động giải thích, những tranh luận không cần thiết về các thuật ngữ pháp lý.
Ngoài ra, đối với các văn bản luật quan trọng, sau khi hoàn thành dự thảo, cần có sự tham gia của các chuyên gia ngôn ngữ, các nhà nghiên cứu, giảng dạy luật học để kiểm tra, rà soát tránh những sai sót về mặt kỹ thuật./.
[1] Xem, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Đại từ điển tiếng Việt, Nguyễn Như Ý chủ biên, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội 1998, tr. 1744, 329, 1471, 42.
[2] Xem, Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng- Trung tâm từ điển học, 2003, tr. 1601, 143, 876.
[3] Xem, Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 401- 403; Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Khoa luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
[4] Từ điển bách khoa Việt Nam, Nxb. Từ điển bách khoa, Hà Nội, 2005, quyển 4 tr.344.
[5] Viện Khoa học pháp lý Bộ tư pháp, Từ điển Luật học, Nxb. Tư pháp, 2006, tr.758.
(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 14 (414), tháng 7/2020.) Thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành04/10/2021 TS. CAO VŨ MINH Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành
1.1. Thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành
Về mặt lý luận, văn bản quy phạm pháp luật(VBQPPL) là văn bản do cơ quan nhà nước hoặc cá nhân của cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, thủ tục luật định, trong đó có chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện[1]. VBQPPL có thể do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương hoặc ở địa phương ban hành. VBQPPL một khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật khi nội dung lẫn hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý[2]. Vấn đề có tính thực tiễn quan trọng đặt ra là xử lý như thế nào đối với những văn bản quy phạm pháp có khiếm khuyết vì không tuân thủ yêu cầu của tính hợp pháp và tính hợp lý.
Pháp luật hiện hành quy định các biện pháp xử lý khiếm khuyết của VBQPPL như sau: đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ VBQPPL[3]. Đình chỉ thi hành một VBQPPL là biện pháp nhằm ngăn chặn ngay khả năng tiếp tục gây ra những ảnh hưởng xấu của nó. Về nguyên tắc, khi áp dụng quyền “đình chỉ” thì VBQPPL vẫn còn tồn tại. VBQPPL bị đình chỉ thì ngừng hiệu lực thi hành cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định bãi bỏ thì quyết định đó hết hiệu lực, nếu không bãi bỏ thì quyết định tiếp tục có hiệu lực. Như vậy, bãi bỏ VBQPPL là chế tài nghiêm khắc nhất, dứt khoát nhất và rõ ràng nhất. Trong khi đó, sửa đổi VBQPPL là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra một quyết định khác để làm thay đổi tên quyết định hoặc thay đổi một phần nội dung trong khi vẫn giữ nguyên hiệu lực pháp lý của VBQPPL bị sửa đổi. Sửa đổi VBQPPL đã ban hành được áp dụng trong trường hợp chủ thể có thẩm quyền tự sửa đổi quyết định của mình. Tuy nhiên, trường hợp này không thể xem là chế tài pháp lý. Ngoài ra, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020 (Luật Ban hành VBQPPL) còn sử dụng thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế”. Tuy nhiên, thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế” không có nội dung pháp lý mới, vì nó được bao hàm trong quyền ban hành văn bản: ban hành một văn bản hay một số quy phạm có thể để “bổ sung”, “thay thế” văn bản, quy phạm cũ[4].
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội(khoản 10 Điều 70). UBTVQH đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH(khoản 4 Điều 74).
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020 (Luật Tổ chức Quốc hội) quy định: “1. Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của UBTVQH; 2. Quốc hội bãi bỏ văn bản của UBTVQH trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước”; Điều 51 quy định UBTVQH đình chỉ hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. UBTVQH bãi bỏ hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
Như vậy, so với khoản 10 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội đã bổ sung thêm thẩm quyền của Quốc hội trong việc bãi bỏ văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Tương tự, so với khoản 4 Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Điều 51 Luật Tổ chức Quốc hội đã bổ sung thêm thẩm quyền của UBTVQH trong việc đình chỉ văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và bãi bỏ văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội, các cơ quan khác do Quốc hội thành lập bao gồm: bộ, cơ quan ngang bộ; Kiểm toán nhà nước; Hội đồng bầu cử quốc gia; Ủy ban lâm thời; Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Trong các cơ quan khác do Quốc hội thành lập nêu trên, người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ), Kiểm toán nhà nước (Tổng Kiểm toán nhà nước) có thẩm quyền ban hành VBQPPL[5]. Nếu VBQPPL của doBộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ bị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ[6]. Theo khoản 2 Điều 164 Luật Ban hành VBQPPL, Quốc hội bãi bỏ VBQPPL của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Khoản 3 Điều 164 quy định UBTVQH đình chỉ việc thi hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. UBTVQH bãi bỏ VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định thẩm quyền xử lý (đình chỉ, bãi bỏ) của Quốc hội và UBTVQH đối với các văn bản liên tịch như nghị quyết liên tịch,thông tư liên tịch trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Vấn đề này được điều chỉnh bởi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) năm 2015. Tuy nhiên, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND lại không quy định thẩm quyền của Quốc hội và UBTVQH trong việc xử lý thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu văn bản này trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
1.2. Thủ tục xử lý VBQPPL do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH
Theo quy định của khoản 2 Điều 14Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Quốc hội xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội khi được UBTVQH hoặc Chủ tịch nước đề nghị. Cụ thể, UBTVQH hoặc Chủ tịch nước sẽ trình bày tờ trình. Sau đó, đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra. Người đứng đầu cơ quan đã ban hành VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội sẽ báo cáo, giải trình. Sau đó, Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết về việc xem xét VBQPPLcó dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết. Trường hợp khẳng định VBQPPL đó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Quốc hội sẽ bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.
Cũng theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, UBTVQH sẽ tự mình xem xét khi phát hiện VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Ngoài ra, việc xem xét VBQPPL của UBTVQH còn phát sinh theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận. Cụ thể, đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân có đề nghị trình bày. Sau đó, đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra. Người đứng đầu cơ quan, cá nhân đã ban hành VBQPPLcó dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH báo cáo, giải trình về vấn đề có liên quan. UBTVQH thảo luận và ra nghị quyết về việc xem xét VBQPPL. Trường hợp xác định VBQPPL trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì UBTVQHquyết định đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Trường hợp văn bản trái pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì UBTVQHbãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.
2. Bất cập trong quy định của pháp luật về xử lý văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành
Thứ nhất, quy định về xử lý VBQPPL do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH còn tản mạn, chưa đầy đủ.
Như đã đề cập ở trên, có nhiều văn bản luật quy định về vấn đề xử lý VBQPPL trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật hiện hành không quy định chủ thể nào có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ “Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH cho dù Điều 26 Luật Ban hành VBQPPL quy định:Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp của các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng và phòng, chống tham nhũng. Vì vậy, trường hợp thông tư liên tịch này có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH thì sẽ không có cơ sở để xử lý.
Thứ hai, thủ tục xử lý đối với VBQPPL do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH còn phức tạp.
Khi phát hiện VBQPPL trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, UBTVQH sẽ tự mình đình chỉ, bãi bỏ VBQPPL này. Trong trường hợp này, UBTVQH tự khởi xướng việc xử lý VBQPPL trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết. Ngoài ra, có những trường hợp UBTVQH không phát hiện thì việc đình chỉ, bãi bỏ VBQPPL dựa trên quyền đề nghị của những chủ thể có thẩm quyền. Trong trường hợp thứ nhất, quyền tự chủ thuộc về UBTVQH. Trong khi đó, trường hợp thứ hai lại phụ thuộc vào quyền đề nghị của chủ thể khác. Không giống như UBTVQH, Quốc hội bãi bỏ VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội khi được UBTVQH hoặc Chủ tịch nước đề nghị. Nói cách khác, việc bãi bỏ VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội lại không phải là một nội dung thuộc quyền chủ động hoàn toàn của Quốc hội. Theo cách này thì quyền bãi bỏ VBQPPL của Quốc hội chỉ được khởi xướng khi có đề nghị của một trong hai chủ thể là UBTVQH hoặc Chủ tịch nước.
Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu Quốc hội có quyền gửi đề nghị về VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đến UBTVQH để trình Quốc hội xem xét, quyết định. Trường hợp pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu Quốc hội có quyền gửi đề nghị đến Chủ tịch nước để trình Quốc hội xem xét, quyết định. Như vậy, trước khi UBTVQH hoặc Chủ tịch nướcchính thức trình Quốc hội xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì cũng phải có một chủ thể có thẩm quyền gửi đề nghị đến UBTVQH hoặc Chủ tịch nước. Có lẽ vì hệ thống hai tầng “đề nghị” nên quyền bãi bỏ văn bản của Quốc hội trở nên quá xa vời. Thực tế là cho đến nay, Quốc hội chưa lần nào bãi bỏ VBQPPL trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Bên cạnh đó, một câu hỏi được đặt ra là trường hợp chủ thể có thẩm quyền (Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu Quốc hội…) “gửi đề nghị” VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội nhưng người có thẩm quyền kiến nghị là UBTVQH hoặc Chủ tịch nước lại không “nhận thấy” mâu thuẫn và không tiến hành “đề nghị chính thức” thì giải quyết như thế nào? Trong trường hợp này, vấn đề “đề nghị chính thức” sẽ không được tiến hành hay vẫn có cơ chế giải quyết đặc thù khác? Các quy định trong pháp luật hiện hành chưa trả lời câu hỏi này.
3. Hoàn thiện quy định của pháp luật về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành
Thứ nhất, thống nhất điều chỉnh việc xử lý VBQPPL của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành trong một văn bản luật nhằm khắc phục tình trạng tản mạn cơ sở pháp lý.
Như đã trình bày, hiện nay, việc xử lý VBQPPL khiếm khuyết được điều chỉnh trong nhiều văn bản luật dẫn đến thực trạng là khi phát sinh VBQPPL cần xử lý thì Quốc hội, UBTVQH phải căn cứ vào các văn bản khác nhau. Vì vậy, vấn đề cần thiết đật ra là cần thống nhất điều chỉnh việc xử lý VBQPPL trong một văn bản luật cụ thể. Theo tác giả, Luật Ban hành VBQPPL được xem là “luật của luật”, là cơ sở pháp lý cho việc ban hành, xử lý VBQPPL của Việt Nam; vì vậy, cần thống nhất điều chỉnh việc xử lý VBQPPL của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành vào văn bản này.
Thứ hai, bổ sung thẩm quyền xử lý VBQPPL do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
Để khắc phục bất cập về thẩm quyền xử lý VBQPPL do cơ quan nhà nước, cá nhân ở trung ương ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, tác giả cho rằng, cần sửa đổi khoản 2 và khoản 3 Điều 164 Luật Ban hành VBQPPL theo hướng bổ sung thẩm quyền của Quốc hội bãi bỏthông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; bổ sung thẩm quyền của UBTVQH đình chỉthông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hộivà trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ, bãi bổ thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái vớipháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.
Thứ ba, trong thời gian tới chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng: “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”[7] và “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp”[8]. Bởi lẽ, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội mang tính chất chính trị vĩ mô và khác xa với việc phán quyết về tính hợp pháp trong VBQPPL của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành - một hoạt động vốn mang tính chất chính trị - pháp lý - kỹ thuật vi mô[9]. Do đó, không nên đặt Quốc hội, cơ quan quyết định chính sách vĩ mô, vào vị trí cơ quan tài phán xem xét về tính hợp pháp trong VBQPPL./.
[1] Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập phápsố 51, năm 2005.
[2]Cao Vũ Minh, “Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 7, năm 2010.
[3] Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020.
[4] Nguyễn Cửu Việt, “Các yếu tố cấu thành thẩm quyền và tính hệ thống của thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9, năm 2005.
[5] Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán Nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập”. Do đó, có thể khẳng định, “cơ quan khác do Quốc hội thành lập” và “người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập” là hai khái niệm khác nhau và không thể đồng nhất.
[6] Khoản 4 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 và khoản 8 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 đều quy định: “Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên”.
[7]Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, 2006, tr. 126.
[8] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, 2006, tr. 127.
[9] Trần Ngọc Đường, “Một số suy nghĩ về nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7, năm 2009.
(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (436), tháng 6/2021.) |
