“Tài liệu hướng dẫn về nghiệp vụ đánh giá tác động của chính sách” được xây dựng với mục tiêu hướng dẫn phương pháp thực hiện nội dung đánh giá tác động của chính sách theo các quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung của tài liệu tập trung vào quá trình đánh giá tác động của chính sách, bao gồm đánh giá tác động về kinh tế, về xã hội, về giới, về thủ tục hành chính và đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật. Tài liệu còn cung cấp các hướng dẫn kỹ thuật đánh giá tác động của chính sách và việc sử dụng kết quả đánh giá tác động của chính sách cho quá trình xây dựng chính sách ở giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Các hướng dẫn kỹ thuật này cũng có thể áp dụng cho việc đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Với mục đích chính là hướng dẫn kỹ thuật, tài liệu này tập trung vào quy trình, các bước, kỹ năng, phương pháp, công cụ có thể được sử dụng cho quá trình đánh giá tác động của chính sách. Tài liệu được xây dựng theo hướng sát thực tiễn để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện sau này. Các nội dung và phương pháp được nêu là những nguyên tắc cơ bản, công cụ tham khảo nên việc linh hoạt và sáng tạo trong quá trình áp dụng là điều hết sức cần thiết do tính chất đa dạng của vấn đề thực tiễn, nội dung của các chính sách. Tài liệu cũng đưa ra các chỉ dẫn cơ bản để thực hiện việc lấy ý kiến trong quá trình đánh giá tác động của chính sách và lấy ý kiến đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Tài liệu này có thể sử dụng cho các đơn vị chịu trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách thuộc các bộ, ngành và địa phương theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cho các chuyên gia, cơ quan nghiên cứu, đơn vị tư vấn và cá nhân khác sử dụng tham khảo khi tiến hành đánh giá tác động của chính sách, khi tham gia góp ý, phản biện đối với chính sách hoặc báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Ngoài ra, cuốn tài liệu cũng có thể sử dụng cho các các cơ sở đào tạo. Đây là tài liệu do Dự án Quản trị Nhà nước nhằm Tăng trưởng Toàn diện của Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID GIG) phối hợp với Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp Việt Nam xây dựng. Vụ Pháp chế - Bộ Thông tin và Truyền thông trân trọng giới thiệu tài liệu này để phục vụ cho các hoạt động xây dựng chính sách pháp luật của các cơ quan, tổ chức. Chính sách là một hệ thống nguyên tắc có chủ ý hướng dẫn các quyết định và đạt được các kết quả hợp lý; một công cụ quan trọng của quản lý nhà nước. Thông qua việc ban hành và thực thi chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được hiện thực hóa. Chính sách có thể hỗ trợ cả việc đưa ra quyết định chủ quan và khách quan. Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách được thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Khi Việt Nam chuyển sang phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, việc ban hành các chính sách để tạo ra nhân tố, môi trường cho sự chuyển đổi trở thành cấp bách. Vì vậy, trong một thời gian khá dài, Nhà nước tập trung vào việc xây dựng và ban hành các thể chế, nhằm tạo hành lang pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội. Các chính sách hỗ trợ trong việc ra quyết định chủ quan thường hỗ trợ quản lý cấp cao với các quyết định phải dựa trên thành tích tương đối của một số yếu tố và do đó thường khó kiểm tra khách quan, ví dụ: chính sách cân bằng giữa công việc và cuộc sống. Các chính sách tương phản để hỗ trợ việc ra quyết định khách quan thường hoạt động trong tự nhiên và có thể được kiểm tra khách quan, ví dụ: chính sách mật khẩu Để xây dựng được một chính sách tốt, có hiệu quả thì việc đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thể chế hóa chính sách là một việc rất cần thiết trong quy trình xây dựng chính sách nói chung và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. Các bước đánh giá tác động một chính sách được thực hiện như sau: 1. Xác định vấn đề bất cập Xác định vấn đề bất cập là bước đầu tiên và quan trọng nhất trong nội dung thực hiện đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS). Một vấn đề bất cập trong thực tiễn đòi hỏi phải được giải quyết bằng chính sách, pháp luật khi và chỉ khi vấn đề đó có nội dung và phạm vi tác động nhất định về thời gian, không gian đến các đối tượng chịu ảnh hưởng. Trước khi ĐGTĐCS, cần xác định chính xác vấn đề bất cập mà Nhà nước can thiệp bằng pháp luật thông qua việc xác định hiện trạng, nguyên nhân dẫn đến bất cập và hậu quả của vấn đề bất cập. Để xác định vấn đề bất cập trong thực tiễn, cần làm rõ các nội dung sau: Thứ nhất, xác định hiện trạng của vấn đề Khi xác định vấn đề bất cập trước hết phải xác định và đánh giá được hiện trạng của vấn đề với những biểu hiện cụ thể, chú trọng đến quy mô, xu hướng, mức độ nghiêm trọng của vấn đề, qua đó đánh giá được xu hướng phát triển của vấn đề diễn biến tích cực hay tiêu cực để từ đó làm rõ sự cần thiết phải can thiệp điều chỉnh các vấn đề bất cập đang xảy ra trong xã hội. Thứ hai, xác định những ảnh hưởng, hậu quả của vấn đề bất cập Việc xác định những ảnh hưởng, hậu quả của vấn đề bất cập là một trong những bước quan trọng khi xác định vấn đề bất cập trong thực tiễn. Phải xác định rõ hậu quả của vấn đề bất cập là gì, hậu quả đó tác động đến những đối tượng nào, với các số liệu, dẫn chứng cụ thể. Thứ ba, nguyên nhân của vấn đề bất cập. Nguyên nhân của vấn đề bất cập cần phải được phân tích, nhận diện bởi nguyên nhân trực tiếp và gián tiếp gây ra hiện trạng (vấn đề), tìm kiếm giải pháp phù hợp khắc phục triệt để các nguyên nhân đó. Cần phải xác định nguyên nhân ở nhiều cấp độ, bảo đảm tính chi tiết, chính xác. 2. Xác định mục tiêu Một vấn đề có thể phát sinh do nhiều nguyên nhân gây ra và có thể tác động tiêu cực đến các đối tượng trên các khía cạnh khác nhau như kinh tế, xã hội, môi trường… Do đó, mục tiêu chính sách trước tiên cần hướng tới giải quyết những nguyên nhân chính gây nên tác động tiêu cực chủ yếu cho các đối tượng, giải quyết được vấn đề bất cập trong thực tiễn mà Nhà nước hướng tới trong thời gian trước mắt hoặc lâu dài nhằm hạn chế, giảm thiểu tác động tiêu cực đối với đối tượng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tổ chức thi hành chính sách, pháp luật. Mục tiêu của chính sách là mong muốn đạt được để giải quyết bất cập của cuộc sống sau khi xác định chính xác hậu quả của vấn đề bất cập gây ra. Trong khi xác định mục tiêu của chính sách cần nêu rõ các vấn đề cuối cùng mà đề xuất xây dựng chính sách mong muốn đạt được dựa trên nguồn lực thực tế của các bên liên quan. Đây là bước có vai trò quan trọng để đạt được mục tiêu đã đặt ra. Trên cơ sở thông tin về hiện trạng, nguyên nhân của vấn đề bất cập, nhà hoạch định chính sách sẽ hình thành được các phương án khác nhau. Thông thường có 3 phương án, trong đó phải có một phương án là “giữ nguyên hiện trạng”, một phương án “sửa đổi, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để thực hiện chính sách” - biện pháp can thiệp trực tiếp và có một biện pháp khác không mang tính pháp lý, là phương án nhà nước can thiệp gián tiếp thông qua nhiều biện pháp khác ngoài pháp luật. Các phương án thường được đưa ra để đánh giá tác động bao gồm:
Bước đầu tiên hãy nghĩ đến giải pháp “Giữ nguyên hiện trạng”. Đây là giải pháp luôn luôn được đặt lên hàng đầu để giúp nhà hoạch định chính sách cân nhắc xem liệu can thiệp của cơ quan Nhà nước có thể khiến tình hình tốt lên không. Đồng thời giải pháp này cũng cung cấp một mốc chuẩn để đo các tác động. Tất cả các giải pháp về sau được so sánh với giải pháp này để có thể thấy rõ những lợi ích hay chi phí do các giải pháp khác mang lại so với việc giữ nguyên hiện trạng.[1]
Phương án phi truyền thống được thực hiện bao gồm giải pháp cải thiện việc thực thi các quy định hiện hành nếu chính sách đã được quy định bởi VBQPPL và sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp tức là không đưa ra quy định pháp luật để giải quyết vấn đề bất cập. Trong phương án này, việc cải thiện công tác thực thi quy định hiện hành chính là rà soát toàn bộ quy định có liên quan để tìm hiểu nguyên nhân quy định hiện hành không thể giải quyết được thực trạng cấp bách của vấn đề, từ đó tham vấn cho các cơ quan thực thi quy định và đối tượng chịu tác động. Cuối cùng đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực của các quy định hiện hành. Giải pháp sử dụng biện pháp thay thế không can thiệp trực tiếp là việc không đưa ra các quy định giải quyết vấn đề bất cập mà thay vào đó thực hiện các biện pháp như các tổ chức tự quy định; phối hợp, chỉ đạo các cơ quan có liên quan; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục ; thực hiện biện pháp kinh tế là ưu đãi tài chính; chuẩn hóa các tiêu chuẩn và kêu gọi xã hội hóa; dán nhãn để bảo đảm chất lượng sản phẩm hoặc thực hiện chương trình dự án thông qua các tổ chức xã hội…
Đây là phương án can thiệp chính sách trực tiếp bằng một văn bản mới và là phương án mang tính truyền thống hiện nay. Phương án này nhằm thay đổi hành vi của tổ chức, cá nhân bằng cách mô tả cụ thể cách thức mà họ phải thực hiện hoặc không được thực hiện, áp dụng các chế tài về xử phạt nếu có vi phạm thông qua việc kiểm tra, giám sát. Cách xác định phương án này trước tiên là nêu một số nội dung chính sách cần phải đánh giá tác động, sau đó liệt kê tất cả các giải pháp có thể sử dụng và mô tả rõ nội dung biện pháp để giải quyết vấn đề bất cập của chính sách. Tuy nhiên, phương án này có những hạn chế nhất định đó là không linh hoạt và dễ lạc hậu trước những thay đổi của xã hội; tốn kém trong việc tổ chức thực hiện để bảo đảm tuân thủ pháp luật; tạo ra rào cản gia nhập thị trường; không khuyến khích thực hiện tốt hơn, sáng tạo hơn và đặc biệt là sẽ tạo ra một "rừng" văn bản quy phạm pháp Mặc dù vậy, đây là phương án được rất nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo đặc biệt lựa chọn để đánh giá tác động chính sách nhằm giải quyết các vấn đề bất cập hiện nay còn tồn tại. Tùy vào mỗi vấn đề cần giải quyết mà cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định đánh giá các phương án đã được lựa chọn dựa trên phương pháp phân tích định lượng, hay phương pháp phân tích định tính, hoặc kết hợp cả hai. Dữ liệu cho quá trình phân tích này có thể được thu thập bằng nhiều hình thức khác nhau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi… Sau khi đã xác định được mặt tích cực và tiêu cực của các phương án, cơ quan soạn thảo văn bản phải so sánh các tác động này và đưa ra lựa chọn. Khi so sánh thống nhất các phương án đã đề xuất, cần trình bày các ưu điểm, nhược điểm của từng phương án một cách thuyết phục để chứng minh phương án được lựa chọn rõ ràng có ưu thế so với các phương án khác. Theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nội dung của VBQPPL cần được đánh giá tác động trên nhiều phương diện: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính (nếu có), bình đẳng giới (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật. Sau khi thực hiện xong từng loại đánh giá tác động, cơ quan chủ trì đánh giá tổng hợp kết quả của từng loại đánh giá tác động để có thể so sánh các giải pháp chính sách. Công tác tổng hợp cần mô tả đầy đủ kết quảđánh giá tác động của từng loại: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, bình đẳng giới và hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, một phần kết quả của đánh giá tác động về kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính và bình đẳng giới cho từng giải pháp chính sách cũng là một phần của đánh giá tác động về hệ thống pháp luật (điều kiện bảo đảm thi hành). Do đó, khi thực hiện việc tổng hợp các lĩnh vực đánh giá tác động thì việc đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật sẽ có nội dung về điều kiện bảo đảm thi hành được trích ra từ bốn loại tác động này cùng với các nội dung riêng biệt của hệ thống pháp luật. Để so sánh giữa các giải pháp, việc tổng hợp có thể được thực hiện theo phương pháp xếp hạng hoặc theo phương pháp mô tả hoặc kết hợp cả hai phương pháp để giúp cho cơ quan có thẩm quyền quyết định chính sách, nắm bắt được nội dung của từng loại tác động đối với mỗi giải pháp chính sách; xem xét và so sánh những giải pháp lựa chọn của đơn vị đánh giá và giải pháp đề xuất giải quyết vấn đề của cơ quan xây dựng chính sách. 5. Lấy ý kiến góp ý Bước lấy ý kiến đóng góp là một nội dung của trong bước ba của lấy ý kiến về chính sách, đề nghị xây dựng VBQPPL. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo báo cáo ĐGTĐCS[i] Để bảo đảm tính khoa học và tăng cường quyền của người dân tham gia ý kiến vào quá trình dự thảo chính sách và VBQPPL, việc lấy ý kiến góp ý trong quá trình ĐGTĐCS được thực hiện theo hai (02) giai đoạn sau: - Giai đoạn 1: Lấy ý kiến trong quá trình thực hiện ĐGTĐCS; - Giai đoạn 2: Lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo ĐGTĐCS; tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo theo quy định của pháp luật. Các ý kiến đóng góp cho Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động của chính sách sẽ được tổng hợp, tiếp thu và giải trình để có những chính lý cần thiết cả về kết quả đánh giá tác động và đề xuất lựa chọn giải pháp thực hiện chính sách./. [1] Lê Duy Bình,Tô Văn Hòa, Đoàn Thị Tố Uyên, Phân tích chính sách và đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật, được hỗ trợ bởi Dự án Quản trị nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện (GiG-USAID), Hà Nội 2017, trang 13. |
